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　　2003年6月，国务院发文决定在江苏等8个省(市)实施农信社改革试点，将农信社的管理交由省政府负责，由省政府全面承担农信社风险处置责任，银监会履行农信社金融监管职能——深化农信社改革的序幕由此拉开。经过20年来各方的共同努力，深化农信社改革取得显著成效。全国农合机构数量由改革前2002年底的超过3.5万家，通过合并、转制等改革方式降至2020年底的2188家，其中农商银行机构数量占比在2017年首度过半；与此同时，包括不良贷款率、拨备覆盖率、资本充足率等资产质量和资本管理指标也得到充分改善。

　　在总结之前改革效果的基础上，近十年来的农信机构改革明显进一步回归更好服务“三农”、小微的初衷。监管部门对公司治理问题的关注以及差异化监管框架的形成，促使农合机构改革更为彻底，并且在改革过程中着重探索与支农支小定位相适应的现代银行经营管理制度；为了以最少成本化解风险并应对新的外部挑战，基于不同行社发展基础和地方经济实际，因地制宜的多样化改革方式不断涌现；此外，之前方向不清晰的农信机构管理体制改革，也在近年来逐步拨开云雾。

　　改革成效凸显

　　从机构数量、结构和资产规模变化情况看，农信机构改革在近十年间改革成效明显。

　　相较于2012年，2020年(机构数量最新官方统计结果截至2020年底)农合机构数量总体减少了223家，变化不大；但股份化改制让农商银行数量增长了近四倍，由2012年底的337家增至2020年底的1545家；相应地，农村信用社和农村合作银行数量明显减少，到2020年底，全国2188家农合机构中有农村信用社616家、农村合作银行27家。与此同时近十年间，农合机构资产规模增长速度快于银行业总体水平。截至2021年底，农合机构资产负债总额分别达到43.5万亿元和40.2万亿元，是2012年的两倍多；农合机构资产规模在银行业金融机构中所占比重也较2012年底提高了1个百分点。

　　改制农商银行的前提是存量风险有效化解、公司治理结构优化以及资本管理水平的提升。资产质量方面，在2012年底九成农信社已消化历年挂账亏损，不良贷款率降至4.7%的基础上，尽管不良贷款认定标准趋严，并且近年来市场主体还款能力也受到疫情等外部因素的负面影响，但截至2021年底，农商银行不良贷款率仍被压降至3.63%；另外，农商银行的拨备覆盖率和资本充足率也都达到了监管要求。公司治理方面，根据监管部门公布信息，近年来农村中小银行按需搭建了“三会一层”组织架构，大力规范股权结构，法人股占比由改革前的不足5%提高至57.5%，千余家机构引进独立董事和外部监事，农村中小银行的股权结构和公司治理问题得到初步化解；与此同时，农合机构陆续将党的领导融入公司治理全过程，大部分农商银行建立了“双向进入、交叉任职”的领导体制，并针对重大事项形成了党委会研究讨论、党委成员沟通、董事充分发表意见、事后向党委会报告的工作流程。

　　此外，大部分农村中小金融机构也在探索与支农支小定位相匹配的公司治理框架。监管部门2020年公布数据显示，90%以上的农村中小银行引入了涉农股东，平均持股比例超过40%，80%以上的机构在董事会下设置了三农专业委员会，由董事长任主任委员。愈发明确的机构定位、与之相匹配的公司治理机制，再加上重点面向“三农”、小微群体的业务结构和服务能力，让大部分已完成股份化改制的农合机构并未失去市场竞争优势。近年来面对大行下沉和互联网金融机构下乡等多方面竞争，截至2021年末，农合机构涉农贷款和小微企业贷款余额分别增至13.3万亿元和12.9万亿元，以占银行业13%的资产规模发放了银行业30%的涉农贷款和27%的小微企业贷款。

　　尽管农信社改革总体推进速度较快，但可以看到，这十年间农信社改制农商银行的节奏是发生了变化的。从2013到2017年，全国农商银行机构数量每年以200家左右的速度成立，而到2018年以后，每年新设立的农商银行不足百家；农信社数量在2013到2016年间减少速度较快，2017到2020年间每年减少数量则在100家左右。

　　改革方式因地制宜

　　这样的节奏变化由多方面因素促成，并非偶然。

　　一方面是政策和监管层面。事实上，农信社之所以要改制为农商银行，主要目的是增强经营活力和培育经济社会发展要求下的支农支小能力。通过股份化改制，困扰农信社业务发展的历史包袱和法人治理结构不完善等问题可以在较大程度上得到缓解，业务多元化激发出的经营活力也将进一步推动服务深化与创新；并且随着县域地区的经济发展和城乡融合，长期熟人社会下形成的金融服务方式和过去的机构体量也亟待升级，以满足潜在发展需要。不过，具体实践中存在有的机构改制过快而并未达成上述目标的情况，改革偏离初衷。人民银行发布的《中国金融稳定报告2019》在谈及之前的农信机构改革时就提到了以下4点问题，“公司治理薄弱、缺乏制衡机制，改制并未解决沉重历史包袱以及已改制的部分农合机构面临新的挑战和风险”，由此，金融管理部门通过专项行动以及差异化监管要求，推动改制回归改革目标。

　　其中，银保监会在2018到2020年开展的农合机构股东股权专项排查整治行动。银保监会将2018年确定为农商银行“强化公司治理年”，并制定了《农合机构股东股权专项排查整治三年规划》，全面周密部署了所有农合机构100%的股东股权专项自查工作，并要求各银保监局在3年间分别按照不低于30%、35%和35%的比例进行抽查。整改促使机构及其股东的主体责任得以压实，在让老股东依法承担损失的同时对新股东严格资质审核，促进了农村中小银行优化治理结构和转换经营机制的同步并行、有机融合。同一阶段，监管部门也在加强农村中小金融机构的大额风险检测和防控，并在继续检测“三个不低于”指标的同时，重点针对单户1000万元及以下的小微企业贷款实施“两增两控”新目标。这些监管措施的落实，在较大程度上纠正了之前改革过程中因制衡机制未形成而导致的关联交易以及定位偏离等问题。

　　另一方面，农信体系自身也在探索多样化改革模式，以适应风险化解和服务地方经济发展的需要。

　　从近年来金融机构评级结果不难看出，高风险机构越来越多地呈现区域集中化。2020年四季度央行金融机构评级结果显示，在高风险机构数量显著下降的情况下，北方多个省份的高风险机构数量较多；到2021年四季度，农村中小金融机构中的高风险机构占比已由2017年末的14%左右下降到9%左右，高风险金融机构主要集中在一些经济欠发达地区，体量也很小，整体影响不大。《金融时报》记者在采访过程中发现，经济相对发达地区的农合机构由于企业贷款占比相对较高，其存量风险化解方式多样，再加上当地市场主体行为活跃，他们可以通过新增业务纠正定位并稀释存量风险；此外，这些地区的机构也更容易找到相对优质股东和独董。但对于经济欠发达地区的农合机构，改善公司治理、化解风险都需要在一定程度上依靠外部力量，由于其机构体量偏小，改革难度较大。

　　改革往往是从易到难推进的。随着农信机构改革步入深水区，未完成改制的农合机构以及改制不到位的农商银行，结合其可运用的资源以及地方金融服务需求开始尝试不同的改革方式。“十三五”时期以来，广东珠三角地区头部农商银行以较低成本收购粤东西北行社的股权，通过市场化方式形成实际控制，帮助高风险机构实现存量风险化解、公司治理和内控机制的优化以及业务结构调整。“抱团取暖”的农信机构改革方式助力四川、江苏、河南等地的农信机构实现化险、资本夯实，也形成了一定区域内的规模效应和优势互补。当然，近年来改革过程中也不只有“以优补差”和“合并”。去年7月，浙江苍南农商银行正式将原苍南农商银行分立为苍南农商银行和龙港农商银行，以满足撤镇设市的龙港市发展需求；今年9月，云南省内6家农信机构参与发起设立了两家地市农商银行，成为地市级统一法人农商银行组建的新亮点。

　　无论以何种模式进行改革，这背后都是改革目标的回归、改革程度的深化以及“因地制宜”改革思路的逐渐形成。为了满足因地制宜的改革需要，人民银行印发的《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出，稳步推进农村信用社深化改革化险工作，保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定。其中，“保持商业可持续的县域法人地位长期总体稳定”的提法相较之前的“保持县域法人地位和数量总体稳定”有所调整，在日趋激烈的农村金融竞争中“保持商业可持续”成为农信机构改革的又一重要前提。

　　省联社改革方向逐步明晰

　　截至2021年底，全国已有13省份完成农信社改制。随着越来越多农信社改制农商银行以及个别省联社权在履职过程中出现的管理行为越位或异化，省联社改革呼声在近年来越来越强。

　　事实上，农信社管理体制改革也是2003年开始的深化农信社改革的重要部分。在2007年，金融监管部门就已意识到省联社与农信社之间自上而下行政管理与自下而上股权关系的矛盾以及可能产生的权责不对等问题，由此，北京、上海、天津、重庆四个直辖市以及宁夏回族自治区采用不同方式推进了省联社改革。而后，尽管几乎每年中央一号文件和金融管理部门都会提及，但省联社改革始终较难深度推进，究其原因，主要是在职能、产权等核心问题上难以达成一致，各省政府参与其中，又需要与国务院和金融监管部门相协调，推动难度大。

　　“破冰”开始于2021年，广东、江西、江苏、山东、福建、吉林、浙江等13省份在“十四五”金融发展规划中提及农信机构改革。其中，江西、陕西和安徽省都提出争取省联社改革列入全国试点；更为明确的是浙江和广东省，

　　浙江省在《钱塘江金融港湾发展实施计划(2021-2025)》中率先披露省联社改革方向——浙江省将推动浙江省联社改制为浙江农村商业联合银行，成为一家具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构；在形成前述借优质机构赋能高风险行社改革方式的基础上，广东省“十四五”金融发展提出，推动省农信联社管理体制改革，强化农信系统的党建、纪检监察、行业审计、风险防控、资金清算、数据系统等综合能力建设。到今年4月，浙江农商联合银行正式挂牌成立，被认为是深化农信社改革的新起点。

　　已然相对清晰的浙江和广东农信机构改革以及宁夏黄河农商银行自上而下持股的改革方式，都凸显了“一省一策”的改革逻辑。基于此，各省农信系统也在实践中完善着自己的改革方案。与此同时，省联社的“大平台”作用获得前所未有的关注。包括搭建科技平台、发行专项债补充资本以及提升系统影响力、降低运营成本等，省联社都能够在其中发挥关键作用。面对金融科技快速发展、县域金融市场竞争加剧，省联社“大平台”作用将被赋予更多期待，这在未来一段时间内也是各省联社改革的发力重点。

（文章来源：金融时报）

文章来源：金融时报

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